省政府直属各单位：

为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，实施乡村振兴战略，全面推进全省美丽乡村建设，加快促进农村经济社会发展，助推全域旅游示范省建设，现提出以下意见。

二、充分利用农村建设用地，为美丽乡村建设提供用地保障

积极保障乡村建设用地计划指标。支持将乡村旅游、休闲农业、共享农庄及配套基础设施建设等美丽乡村建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划。每年按照省级土地利用年度计划指标的5%下达美丽乡村新增建设用地指标。对列入全省共享农庄、美丽乡村重点建设计划，需要使用建设用地的项目，优先安排新增建设用地计划指标。省级土地主管部门优先安排贫困乡村城乡建设用地增减挂钩指标，积极支持具备条件的贫困乡村通过开展城乡建设用地增减挂钩，推动扶贫开发、共享农庄和美丽乡村建设。贫困乡村通过开展城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦节余的耕地占补和新增建设用地指标，用于城市新区建设，将所得收益通过预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。(责任单位：省国土资源厅、省委农办、省住房城乡建设厅、省农业厅)

集约利用乡村建设用地。在符合市县总体规划(空间类)的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与企业、个人共同投资民宿、餐饮、共享农庄等乡村旅游项目。鼓励利用村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地和“四荒地”、厂矿废弃地、砖瓦窑废弃地、道路改线废弃地、废弃加油站、废弃护林站、农林场荒废居民点、村庄空闲地等建设用地，采取租赁、入股、联营、整合、置换等方式，发展休闲农业、乡村旅游产业，促进农村三产融合发展。(责任单位：省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省规划委)

充分利用农民闲置宅基地和农房资源。在符合“多规合一”总体规划前提下，允许市县政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。贯彻宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在保障“一户一宅”的前提下，探索农房抵押、有偿使用、宅基地有偿退出等机制，不得违规违法买卖宅基地。在不改变农村集体土地所有权和宅基地使用权、农民房屋所有权的前提下，鼓励农村居民利用自有住宅发展休闲农业和乡村旅游服务业，或与企业、个人合作经营民宿、餐饮等乡村旅游产业，共享经营收益;严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。(责任单位：省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省规划委)

完善土地供应方式，加强乡村建设用地监管。对新产业、新业态用地可以采取“先租后让”等方式供应。通过“先租后让”方式取得土地使用权的，土地使用权人可凭不动产登记机构颁发的不动产权属证书办理规划报建、施工许可等手续。积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。统筹协调好社会资本投资美丽乡村建设的利益分配，集体经营性建设用地流转根据国家和我省有关规定按不同土地类别土地增值收益的 20%-50%缴纳调节金。加强乡村建设用地批后监管，严禁违法违规开发房地产。依法查处擅自改变土地用途、违反规划进行乡村建设的行为。(责任单位：各市县政府，省国土资源厅、省规划委、省住房城乡建设厅)

在《海南省人民政府关于支持美丽乡村建设的若干意见》(琼府[2018]10号)中，明确提出了要“积极保障乡村建设用地计划指标”。文件要求“每年按照省级土地利用年度计划指标的5%下达美丽乡村新增建设用地指标。对列入全省共享农庄、美丽乡村重点建设计划，需要使用建设用地的项目，优先安排新增建设用地计划指标”。这是一个令人兴奋的政策，很多做共享农庄的朋友对此充满了期待。

但是，这个5%到底是用来干什么用的？它是“集体建设用地”还是“国有建设用地”？有建设强度控制吗？需要招拍挂吗？通过什么样的合法程序才能够拿到它？等等，一系列的问题需要解答。

今天，我们就谈谈对这些问题的理解。

演化过程

< 从“自然村落”到“乡村居住社区” >

△ 这是自然状态下的石路村，

图例说明了不同的用地属性

△ 城市化过程使村庄衰落，出现空心化，

蓝色部分是愿意进行合作改造

的村民分布情况

△ 这部分宅基地分布零散，

通过沟通，

进行了地块整合

△ “美丽乡村”建设行动，

对村庄的基础设施进行配置

并美化村庄环境

目前的美丽乡村建设，并没有改变村民的生产方式，对其生活方式的影响也不大，只是村庄变得好看了一些、服务设施齐备了一些。

由于大多数村集体并无稳定的资金来源维护“美丽乡村”村庄环境，往往若干年后，村庄环境又可能回到原来的状态。

△ 利用空心化的村庄

通过与村集体合作

在美丽乡村的基础上

推进“共享农庄”建设

在农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的政策背景下，海南岛的共享农庄，通过吸引“北方候鸟人群”以“共享养老”的方式在海南过冬。在空心化了的那一部分农民宅基地和村集体建设用地上，不改变农民对土地的“所有权”属性，通过“使用权”的分时共享，而形成事实上的“同村共居”。

△共享农庄”变身成为“乡村居住社区”

在实际操作过程中，由于被整合的宅基地建筑大都是破旧的危房（新房子由于成本高也整合不了），按照“村民宅基地175㎡、建筑270㎡、不超过三层”的建设标准来测算，村庄的“建设强度”与“人口密度”和候鸟进入以前相比，有了很大增加。

由于候鸟是城里人，如果要他们长期入住，就要使其生活标准达到城市生活的基本标准。我们注意到，虽然建设用地并没有突破“多规合一”的控制范围，但这个自然村落已经不是原来的只有农民居住、供城里人来游玩的普通“美丽乡村”了，它已演化成为城乡居民混居的“乡村居住社区”。

众所周知，乡村衰落的主要原因之一，是人口（尤其是青壮年人口）的外流导致空心化村庄规模出现而造成的。而在海南，优越的自然环境，吸引了大量的“候鸟人群”长宿过冬（刚需呀），这是海南得天独厚的地方。因此，这时的美丽乡村，必须配套相应的居住服务设施，以保证这个由“共享农庄”演变的“乡村居住社区”有基本的生活配套功能。于是，就需要增量“建设用地”。

将城里人引入美丽乡村共同建设共享农庄，是海南实施乡村振兴战略、实现全域旅游的独特配方。5%新增建设用地，是这秘方的药引子。▽

这，就是共享农庄新增“5%”建设用地指标的真正作用。

要素控制

< 用地性质、建设强度与土地属性 >

那么，这新增的5%的建设用地在规划上应该如何控制呢？它的用地性质、建设强度和土地属性又应该如何界定呢？这里，谈一下我们的看法。

规划用地性质

我们认为，这些新增建设用地的规划用地性质应该是“公共服务用地”（红色），而不应该是“居住建设用地”（黄色）。否则，就违背了政策初衷，这样的共享农庄一定做不下去。因为如果这样，最后大家都会回到“房地产”开发模式中——虽然是与村集体合作、没有产权证，但是开发商仍然可以“以租代售”的方式，在5%的新增建设用地上，盖房子卖完后赚钱走人。结果是加剧乡村居住环境的恶化，同时成为贪腐行为的根源。

▽

建设强度与土地属性

这两者是关联的。理论上说，这些新增建设用地的土地属性可以是“国有建设用地”，也可以是“集体建设用地”。

如果选择国有建设用地属性，则应该走“招拍挂”程序，按城市规划的管理流程编制控制性详细规划，以方便管控。这时候，这块建设用地的“容积率、建筑高度、建筑密度”等指标就应该按“控规”来执行，建筑的高度也许会超过3层，建设强度（容积率）也许会大于1.5。同时，地方政府有义务配套相关市政设施，如水电网路等。

如果选择集体所有建设用地属性，则可以按照农村建设的一般要求：高度三层以下、容积率1.2以下来控制。由于此处尚无详细规定，存在理解分歧与管理漏洞，建议有关部门尽快研究制定“村集体新增建设用地规划管理技术实施细则”。

如果选择国有建设用地属性，会有土地证。但是手续烦琐、费用高昂；选择集体建设用地属性，则只能与村集体合作，手续简单，但仅拥有土地使用权与经营权。

我们的看法，新增建设用地的用地属性选择“集体建设用地”比较妥当。其建设指标应在“共享农庄建设规划”中予以明确

通过什么样的程序才能够拿到新增建设用地？

简单地说，就是要按照“先规划、后实施、终补偿”的程序来进行。

“先规划”就是先将规划编制完成。共享农庄的建设规划是一个动态规划，也是一个阶段性规划。

说是动态规划。动态是因为先要在不断地与共享农庄的使用者“城里人”相互沟通才能最终确定；

说规划的“阶段性”，是应为它要在“美丽乡村”规划成果的基础上的局部展开与深化，它并不是一个独立的规划成果类型，更像对“美丽乡村”规划成果的“动态维护”过程。并且，建设总量是被控制的（多规合一控制了用地范围，建设标准控制了建设容量）。

在“候鸟”集中居住的冬季，人口规模会大大地超出常态村庄的正常居民数量，需要增量建设用地来补差。这些，都要在规划中明确。并要明确这些增量建设用地的规模、位置、规划、功能等所有属性。然后报批（备）。

“后实施”的意思就是在规划做完以后开始干

“终补偿”是在共享农庄实施之后，经验收确认，再按照已报批（备）的规划办理增量土地建设用地的使用手续。

在我们实际参与的例子中，有琼中县和平镇堑对村（贫困村），在美丽乡村规划中，就在“多规合一”阶段预留了一部分新增建设用地。

规则至尊：

< 5%新增建设用地政策是把“双刃剑” >

通过上面的叙述，我们可以清晰地看到，新增建设用地的作用对于共享农庄（美丽乡村的重要抓手）就像豆腐制作中的“点卤水”过程，要恰到好处：少了不行，多了坏事；做得好是画龙点睛，一拳打得百拳开；做得不好，就是画蛇添足，一失足成千古恨。我们分别来看：

画龙点睛：

新型“乡村居住社区”横空出世

新增建设用地的主要作用是为“美丽乡村”在“共享农庄为抓手”的机制下升华为“乡村居住社区”时，配置所需要的公共服务设施用地。

如果能做到这一点，进而形成我们期待中的“乡村居住社区”，那就不仅可以完美实现“乡村振兴战略（有文化的城里人长期居住在农村）”、“全域旅游战略（在美丽乡村基础上成片改造的村庄民宿本身就很容易成为乡村旅游景点）”、“城乡一体化战略（新增建设用地促进形成新型的乡村居住社区）”，还可以扶持实施“人才引进战略”、“文化振兴战略（这些城里人的大部分都是有文化的）”，甚至对海南化解房地产困局都会产生一定作用。

可以预计：随着共享农庄建设不断深入与完善而出现的“乡村居住社区”，将成为具有中国特色、符合海南热带岛屿特征的和国际旅游岛本质的、新型城乡一体化居住形态。

当然，这一切能否真正实现，均取决于“新增建设用地指标”——这个极具中国特色的、由土地财政经济发展模式孕育出来的“定海神针”是否按照规则使用。

△ 美丽乡村在土地权属象限中的位置

△ 共享农庄与美丽乡村的基本关系

△ 共享农庄成为乡村居住社区

△ 四类建筑在共享农庄中的象限关系

画蛇添足：

“土地财政”的商业模式借尸还魂

这个5%的建设用地指标，是一把双刃剑。用好了药到痛除、神龙破壁；用不好，反而可能自伤其宫、元气大伤。

对这5% 新增建设用地的规划用地性质和建设强度的肆意改变，都有可能加大“共享农庄”的运营负担而最终导致其最终解体，美丽乡村开始衰落，乡村振兴战略无法实施。

有一种认识，把5% 新增建设用地当做共享农庄投资的建设补偿，成为其建设共享农庄时与政府交换的砝码。尤其在精准扶贫中，那种试图以“多占点建设用地指标、多盖点房子、多挣点钱然后分给农民就可以脱贫的”简单化思维是不可取的。资本的本性永远是贪婪的。在海南，并不缺少住在搬迁后漂亮的安置房中但依然是贫困村的例子。